央行廣州分行白鶴祥：建議盡快制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》

全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥認為，目前制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已成熟。

一直以來，問題金融機構(gòu)主要以接管為主，市場化退出機制尚未形成。目前，建立這一退出機制的條件是否已成熟？新京報記者獲悉，全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥在帶給今年全國兩會的一份議案中表示，目前制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已成熟，建議盡快制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》。

“目前制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已成熟”

據(jù)了解，第五次全國金融工作會議提出，明確對問題金融機構(gòu)接管、重組、撤銷、破產(chǎn)處置程序和機制，推動問題金融機構(gòu)有序退出�！暗�當前《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機構(gòu)破產(chǎn)處置，現(xiàn)有涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的法律法規(guī)也缺乏系統(tǒng)性和可操作性�！卑�鶴祥在議案中表示，目前制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已成熟。

首先，金融機構(gòu)破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟競爭環(huán)境下優(yōu)勝劣汰的必然。從加快完善市場機制的要求而言，建立金融機構(gòu)有序的市場退出機制依然十分迫切。其一，金融機構(gòu)破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟主體退出機制的重要組成部分，一些經(jīng)營管理不善、經(jīng)營失敗的金融機構(gòu)按照優(yōu)勝劣汰原則退出市場是金融業(yè)競爭和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。其二，完善金融機構(gòu)破產(chǎn)機制是利率市場化的必然要求。利率市場化必然使金融機構(gòu)面臨更為激烈的競爭環(huán)境，流動性風(fēng)險的不確定性增多，建立和完善金融機構(gòu)破產(chǎn)法律體系，促進金融機構(gòu)優(yōu)勝劣汰有序破產(chǎn)退出，是全面完成利率市場化改革的重要條件。其三，允許金融機構(gòu)有序破產(chǎn)是有效保護債權(quán)人權(quán)利和金融消費者合法權(quán)益的內(nèi)在要求。但在目前，由于沒有系統(tǒng)的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度，我國對倒閉的金融機構(gòu)只能采取行政關(guān)閉、撤銷等方式退出市場。實踐證明，依靠行政手段的市場退出存在成本高、效率低、程序不規(guī)范等缺陷，導(dǎo)致債權(quán)人權(quán)利和金融消費者合法權(quán)益得不到充分保護，直接危及社會公眾利益和金融穩(wěn)定。因此，建立完善的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律體系，是實現(xiàn)金融機構(gòu)有序市場退出的重要前提。

其次，《企業(yè)破產(chǎn)法》不能完全適用于金融機構(gòu)破產(chǎn)處置。金融機構(gòu)破產(chǎn)總體上屬于企業(yè)破產(chǎn)，要適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。但《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條只是提出了金融機構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定，對諸如破產(chǎn)界限的標準、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性和可操作性。同時，金融行業(yè)的特殊性使其在經(jīng)營產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面區(qū)別于其他企業(yè)，金融機構(gòu)破產(chǎn)涉及普通金融消費者、投資者、債權(quán)人、債務(wù)人等眾多法律關(guān)系，破產(chǎn)債務(wù)涉及公眾存款、投保金、信托財產(chǎn)、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個方面。在實踐中，囿于金融機構(gòu)提供金融產(chǎn)品服務(wù)的特殊性、復(fù)雜性、公眾性等，金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的內(nèi)涵上與普通企業(yè)有較大差別，無法完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定。2007年新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定“金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，國務(wù)院可依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法”，也說明了制定和完善金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的重要性。

再次，現(xiàn)有涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。目前，由于沒有金融機構(gòu)破產(chǎn)的專門立法，我國金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章組成。這些法律法規(guī)關(guān)于金融機構(gòu)破產(chǎn)只有簡單規(guī)則，多為支離破碎的原則性和分散性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。宏觀上對金融機構(gòu)退出市場的界限、處置行為規(guī)則、金融消費者保護等的規(guī)定不夠完善。微觀上對金融機構(gòu)的破產(chǎn)程序，如與金融危機救助機制的關(guān)系問題、行政前置程序問題、破產(chǎn)重整程序的具體適用問題等都缺乏法律依據(jù)，不能滿足新形勢下金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的法律需要。為此，亟需科學(xué)、全面、系統(tǒng)地整理和構(gòu)建符合我國國情的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度體系，制定出臺《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，滿足我國金融業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實需要。

最后，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。一方面，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的市場基礎(chǔ)和輿論氛圍已經(jīng)形成。金融改革取得了突破性進展，市場化運行機制逐步完善，社會公眾對金融機構(gòu)破產(chǎn)問題有了新認知，金融監(jiān)管層面也已就健全金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度達成共識。另一方面，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的法規(guī)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。我國存款保險法律體系已經(jīng)建立，針對金融機構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)積累了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，一些重要規(guī)范性文件也涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)問題，這些都為制定完整、規(guī)范、系統(tǒng)的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律體系提供了基礎(chǔ)法規(guī)保障。同時，國際上成熟的金融機構(gòu)破產(chǎn)立法經(jīng)驗可資借鑒。

“建議盡快建立投保者保護基金 維護消費者權(quán)益”

那么，制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的方案可能是怎樣的？白鶴祥在議案中給出了四方面的建議。

（一）關(guān)于立法體例。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條已經(jīng)明確了金融機構(gòu)適用于企業(yè)破產(chǎn)法。第二款授權(quán)國務(wù)院對金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，可以依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法。因此，國務(wù)院可先制定頒布《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，再總結(jié)摸索經(jīng)驗加速推動全國人大制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，應(yīng)是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

（二）關(guān)于立法模式。依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構(gòu)的原則規(guī)定和我國國情，以兼顧行政主導(dǎo)型破產(chǎn)和司法主導(dǎo)型破產(chǎn)的折衷模式更適合我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實際。在金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中，涉及專業(yè)性、技術(shù)性的事項由監(jiān)管部門來決定，而涉及破產(chǎn)金融機構(gòu)財產(chǎn)或財產(chǎn)性權(quán)利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權(quán)威，又能遵守司法程序的規(guī)定，有利于提高金融機構(gòu)破產(chǎn)處置效率。

（三）關(guān)于金融機構(gòu)破產(chǎn)范圍。長期以來，我國對金融機構(gòu)的范疇界定比較籠統(tǒng)，應(yīng)當結(jié)合金融機構(gòu)破產(chǎn)法律的制定，嚴格界定金融機構(gòu)的破產(chǎn)范圍和破產(chǎn)標準，在不違反《企業(yè)破產(chǎn)法》原則與基本規(guī)定的情況下，對于一些《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有涉及的問題予以明確，并考慮金融機構(gòu)不同類別和行業(yè)特點從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規(guī)范。

（四）妥善處理其他問題。一是目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構(gòu)破產(chǎn)中維護金融消費權(quán)益提供支持。二是由于金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，一般性市場化管理機構(gòu)和個人在接管金融機構(gòu)財產(chǎn)和處理金融機構(gòu)破產(chǎn)事宜時，不具有專業(yè)優(yōu)勢，并且缺乏控制與處理金融風(fēng)險與危機的經(jīng)驗，因此，金融機構(gòu)破產(chǎn)管理人應(yīng)考慮由金融投資者保護部門與專業(yè)人士組成。三是區(qū)分個人債權(quán)與金融債權(quán)，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權(quán)與股權(quán)的特點，并適當考慮金融機構(gòu)員工債權(quán)的保護問題。

新京報記者 侯潤芳 編輯 趙澤 校對 王心