編者按
7月3日，《經(jīng)濟日報》刊發(fā)了人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清的文章《完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重》，完善公司治理是金融企業(yè)深化改革、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。2016年國家主席習(xí)近平在二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會上明確支持經(jīng)合組織公司治理原則和中小企業(yè)融資高級原則。為了深化對金融企業(yè)公司治理的理解和認(rèn)識，本刊編輯部策劃“持續(xù)完善金融企業(yè)公司治理”專題，約請人民銀行和監(jiān)管機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)以及專家學(xué)者多角度、全方位對如何完善金融企業(yè)公司治理進(jìn)行深入分析。
文章｜《中國金融》2020年第15期
2019年5月24日，包商銀行因出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險，被人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合接管。這是中國金融發(fā)展史上的一個重大事件，其中反映出的公司治理失敗的慘痛教訓(xùn)值得警醒。諸多中小銀行的風(fēng)險，其背后的根源在于公司治理失靈，以及與之相關(guān)的金融腐敗和違法犯罪。本文通過深入剖析接管包商銀行這個典型案例，以解剖麻雀的方式，分析金融機構(gòu)特別是中小銀行公司治理失范的突出表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上，提出完善中小銀行公司治理有效范式的幾點建議。
接管包商銀行始末
一個值得關(guān)注的事實是，早在2015年12月，包商銀行向市場公開發(fā)行65億元、期限10年的二級資本債，由主承銷商中信證券(600030,股吧)、發(fā)行人律師北京天馳洪范律師事務(wù)所、信用評級機構(gòu)大公國際資信評估公司、審計機構(gòu)大華會計師事務(wù)所出具的“募集說明書”顯示，截至2015年6月30日，包商銀行的“不良貸款率為1.60％，撥備覆蓋率168.86％，資本充足率10.82％”，“所有者權(quán)益243億元”。然而時隔一年半，當(dāng)2017年5月專案組介入“明天系”案件后發(fā)現(xiàn)，包商銀行自2005年以來僅大股東占款就累計高達(dá)1500億元，且每年的利息就多達(dá)百億元，長期無法還本付息，資不抵債的嚴(yán)重程度超出想象！無法想象，這份“募集說明書”中所披露的主要指標(biāo)是如何得出的！在此后的兩年時間里，明天集團和包商銀行開展自救，用盡一切手段，四處融資防范擠兌，直到2019年5月被依法接管。
從接管開始之日起，接管組全面行使包商銀行的經(jīng)營管理權(quán)，委托建設(shè)銀行托管包商銀行的業(yè)務(wù)。接管后，接管組始終堅持依法依規(guī)，按照市場化、法治化原則處置金融風(fēng)險，由存款保險基金提供資金，對各類債權(quán)人特別是近500萬儲戶、20萬個人理財客戶和3萬戶中小微企業(yè)的合法權(quán)益給予充分保障；始終堅持防范道德風(fēng)險，堅決打破剛性兌付和“牌照信仰”，嚴(yán)肅了市場紀(jì)律，促進(jìn)了金融市場信用分層。
2019年6月，為摸清包商銀行的“家底”，接管組以市場化方式聘請中介機構(gòu)，逐筆核查包商銀行的對公、同業(yè)業(yè)務(wù)，深入開展資產(chǎn)負(fù)債清查、賬務(wù)清理、價值重估和資本核實，全面掌握了包商銀行的資產(chǎn)狀況、財務(wù)狀況和經(jīng)營情況。清產(chǎn)核資的結(jié)果印證了包商銀行存在巨額的資不抵債缺口，接管時已出現(xiàn)嚴(yán)重的信用風(fēng)險，如果沒有公共資金的介入，一般債權(quán)人就只能得到最高50萬元的保障。
2019年9月，包商銀行改革重組工作正式啟動，但市場化重組因包商銀行的損失缺口巨大、缺少投資者參與而無法進(jìn)行。為確保包商銀行改革重組期間金融服務(wù)不中斷，接管組借鑒國際金融風(fēng)險處置經(jīng)驗和做法，并根據(jù)《存款保險條例》等國內(nèi)現(xiàn)行法律制度，最終決定采取新設(shè)銀行收購承接的方式推進(jìn)改革重組。
2020年4月30日，蒙商銀行正式成立并開業(yè)。同日，包商銀行接管組發(fā)布公告，包商銀行將相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及負(fù)債，分別轉(zhuǎn)讓至蒙商銀行和徽商銀行（系4家區(qū)外分行）。存款保險基金根據(jù)《存款保險條例》第十八條授權(quán)，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔(dān)包商銀行的資產(chǎn)減值損失，促成蒙商銀行、徽商銀行收購承接，保持金融業(yè)務(wù)連續(xù)運行。
接管期間，接管組向紀(jì)檢監(jiān)察等機關(guān)移送了大量違法違規(guī)和犯罪線索，依法追責(zé)問責(zé)。包商銀行風(fēng)險處置告一段落。
包商銀行的風(fēng)險根源于公司治理全面失靈
包商銀行公司治理最突出特點是“形似而神不至”。從表面上看，包商銀行有較為完善的公司治理結(jié)構(gòu)，股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層的“三會一層”組織架構(gòu)健全、職責(zé)明確，各項規(guī)章制度一應(yīng)俱全。但實際上，包商銀行有的只是形式上的公司治理框架�！按蠊蓶|控制”和“內(nèi)部人控制”兩大公司治理頑癥同時出現(xiàn)，加之地方“監(jiān)管捕獲”、貪腐瀆職，導(dǎo)致形式上的公司治理架構(gòu)和機制基本失靈，給各類違法違規(guī)和舞弊行為提供了滋生土壤和寬松環(huán)境。
黨的領(lǐng)導(dǎo)缺失，黨委主要負(fù)責(zé)人附庸于大股東并演化為內(nèi)部控制人，總行黨委、紀(jì)委的作用被嚴(yán)重弱化，逐漸成了擺設(shè)
包商銀行前身為1998年成立的包頭市商業(yè)銀行，2007年更名為包商銀行，2008年至2011年獲準(zhǔn)在北京、深圳、成都、寧波設(shè)立4家區(qū)外分行，業(yè)務(wù)快速向區(qū)外擴張。李鎮(zhèn)西自2002年擔(dān)任包商銀行行長，2008年起擔(dān)任黨委書記、董事長，到2019年包商銀行被接管時，擔(dān)任“一把手”長達(dá)11年。據(jù)多方反映，在接管前的相當(dāng)一段時間里，包商銀行內(nèi)部是在李鎮(zhèn)西一個人領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)的，即使李鎮(zhèn)西2014年起不再擔(dān)任黨委書記，改由監(jiān)事長李獻(xiàn)平兼任，但董事長“一個人說了算”的局面已經(jīng)形成，牢不可破，黨委書記是在董事長領(lǐng)導(dǎo)下的黨委書記，黨委是在董事長領(lǐng)導(dǎo)下的黨委。李鎮(zhèn)西統(tǒng)帥“三軍”，是事實上的內(nèi)部控制人和大股東代理人，董事會、黨委、經(jīng)營決策層皆直接聽命于他。
接管組發(fā)現(xiàn)，長期以來，包商銀行黨委形同虛設(shè)，所謂“黨的核心作用”，早已被“董事長的核心作用”取代。比如，包商銀行的重大事項決策、重要干部任免、重要事項安排和大額資金使用等均不需要經(jīng)過黨委會集體討論決策，“董事長交辦”成了常態(tài)。由于缺乏黨內(nèi)監(jiān)督和引導(dǎo)，包商銀行形成了扭曲的文化，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)已經(jīng)到了肆無忌憚的地步。還比如，全行近3000名黨員中，有468名黨員黨組織關(guān)系未轉(zhuǎn)入包商銀行，他們長期不參加黨組織生活，不按規(guī)定繳納黨費。包商銀行紀(jì)委對大量的舉報線索不立案、不查處、不追究；對一些嚴(yán)重違法違規(guī)放貸案件居然只做內(nèi)部處理，不報案。黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)機制完全失效。
大股東操縱股東大會，干預(yù)銀行正常經(jīng)營，通過各種方式進(jìn)行利益輸送
股權(quán)結(jié)構(gòu)是決定商業(yè)銀行治理機制有效性的最重要因素，決定著商業(yè)銀行控制權(quán)的分布，決定著所有者與經(jīng)營者之間委托代理關(guān)系的性質(zhì)。但在實際運作過程中，由于“明天系”的“一股獨大”，導(dǎo)致包商銀行股東大會沒有發(fā)揮科學(xué)、民主決策的作用。包商銀行機構(gòu)股東有79戶，持股比例為97.05%，其中，明確歸屬明天集團的機構(gòu)股東有35戶，持股比例達(dá)89.27%，遠(yuǎn)超50%的絕對控股比例。由于股權(quán)過于集中，大股東很容易根據(jù)“一股一票”和“資本多數(shù)表決”原則“合法地”操縱股東大會，使股東大會成為大股東主導(dǎo)的決策機構(gòu)，股東大會“形式化”或“走過場”，成了大股東干預(yù)和掏空包商銀行的合法外衣，股東監(jiān)督機制名存實亡。2005年以來，明天集團通過大量的不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、資金擔(dān)保及資金占用等手段進(jìn)行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴(yán)重的財務(wù)與經(jīng)營風(fēng)險，直接侵害其他股東及存款人的利益。清產(chǎn)核資結(jié)果顯示，2005年至2019年的15年里，“明天系”通過注冊209家空殼公司，以347筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達(dá)1560億元，且全部成了不良貸款。
董事會形同虛設(shè)，缺乏全面有效的風(fēng)險管理體系，風(fēng)險管控職能失效，核心作用被董事長個人取代
董事會在公司法人治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，其運作質(zhì)量與效率直接影響公司治理水平的高低。董事會能否積極履行包括戰(zhàn)略管理、風(fēng)險管理、資本管理、內(nèi)部控制在內(nèi)的關(guān)鍵職能，對于商業(yè)銀行公司治理機制的完善有著重要的意義。
然而，長期以來，包商銀行董事會形同虛設(shè)，董事長“一言堂”問題嚴(yán)重，董事會各項運作機制成了擺設(shè)，風(fēng)險管控失效，不合規(guī)、不合法的企業(yè)文化盛行。盡管包商銀行董事會下設(shè)了9個專業(yè)委員會，但2011年以來，包商銀行通過關(guān)聯(lián)交易控制委員會、業(yè)務(wù)經(jīng)營委員會等，對多項關(guān)聯(lián)交易作出不當(dāng)決策，董事會實際上為大股東明天集團進(jìn)行利益輸送起到了“助力”作用。根據(jù)接管組掌握的情況，在2015年12月二級資本債“募集說明書”中披露的董事會13人名單里，有相當(dāng)數(shù)量的董事并不參與決策，對重大違規(guī)決策也不提出反對意見；甘于被收買，只拿錢不盡責(zé)，甚至憑借特殊關(guān)系和名氣，替人站崗放哨，站臺背書。
至于董事會下設(shè)的風(fēng)險管理委員會等，也并未實質(zhì)性地行使風(fēng)險決策和把關(guān)職能，各種風(fēng)險控制崗位形同虛設(shè)，從上至下不受內(nèi)部控制約束，風(fēng)險管理部門職能被完全弱化。比如，包商銀行實行事業(yè)部制，總行風(fēng)險管理部門既無在總行層面的決策權(quán)或“一票否決權(quán)”，也無權(quán)對全行風(fēng)險管理工作實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，風(fēng)險管理部的制衡和專業(yè)判斷作用完全喪失。還比如，總行管理部門常以業(yè)務(wù)信息保密為借口，阻礙審計項目開展，導(dǎo)致內(nèi)部審計部門難以履職�！懊魈煜怠焙投麻L的所謂“特殊業(yè)務(wù)”對內(nèi)部審計保密，不允許審計，審計監(jiān)督完全失效；對審計檢查發(fā)現(xiàn)的其他問題，也不了了之，間接地為“內(nèi)部人控制”和“大股東控制”提供了滋生土壤。
監(jiān)事會監(jiān)督職能弱化，監(jiān)事專業(yè)性不足、獨立性不強，監(jiān)督履職失靈
監(jiān)事會是對公司業(yè)務(wù)狀況和財務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要組織機關(guān)，是對執(zhí)行董事和管理層進(jìn)行監(jiān)督的主要力量，其宗旨是維護(hù)股東、債權(quán)人、員工等利益相關(guān)者的合法權(quán)益，防范和減少會計信息失真。一直以來，包商銀行監(jiān)事會就是一個擺設(shè)，其檢查監(jiān)督功能沒有真正發(fā)揮作用。包商銀行的7名監(jiān)事（1名股東監(jiān)事、4名職工監(jiān)事和2名外部監(jiān)事）中，4名職工監(jiān)事均為包商銀行中高層管理者，雙重身份導(dǎo)致職工監(jiān)事很大程度上必須聽命于董事會或者管理層；部分監(jiān)事缺乏必要的專業(yè)知識和能力，難以很好地履行職責(zé)；監(jiān)事會沒有配備具有財務(wù)專業(yè)背景的監(jiān)事。其結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)事會不是對公司負(fù)責(zé)，也不是對全體股東尤其是中小股東負(fù)責(zé)，而是俯首聽命于大股東、董事會或者管理層，“簡直是為虎作倀！”
管理層凌駕于制度之上，以領(lǐng)導(dǎo)指示或領(lǐng)導(dǎo)集體決策代替規(guī)章制度
由于包商銀行“三會一層”治理體制失效，缺乏制衡機制和有效監(jiān)督，管理層不僅違規(guī)為大股東“明天系”套取巨額資金提供幫助，而且通過本行工會注冊企業(yè)、成立中微小集團公司和發(fā)展戰(zhàn)略客戶等關(guān)聯(lián)交易的方式套取信貸資金，這些貸款基本形成不良，大多數(shù)關(guān)聯(lián)交易都未通過董事會決議審批。至接管前，通過“綠色通道”和“特事特辦”審批的關(guān)聯(lián)方貸款，不良貸款率高達(dá)98%；有些關(guān)聯(lián)交易由高管層集體決議，憑行務(wù)會議紀(jì)要發(fā)放；甚至有些關(guān)聯(lián)交易僅憑蓋有領(lǐng)導(dǎo)印鑒的“特別貸款審批單”便可放款；有些領(lǐng)導(dǎo)干部在職務(wù)任免、績效考核、薪酬調(diào)整、集中采購等重大事項中任性用權(quán)，干部任免不經(jīng)組織考察，績效考核、薪酬調(diào)整憑關(guān)系、憑領(lǐng)導(dǎo)個人喜好，大額采購不經(jīng)過招標(biāo)和集體研究，領(lǐng)導(dǎo)凌駕于制度之上。
監(jiān)管失效，“內(nèi)部人”內(nèi)外勾結(jié)，銀行經(jīng)營管理混亂，風(fēng)險管理和內(nèi)控管理機制失靈
“監(jiān)管捕獲”也是包商銀行公司治理失效的重要原因。從原內(nèi)蒙古銀監(jiān)局副局長劉金明、賈奇珍等案件的查處中我們發(fā)現(xiàn)，部分甘于被“圍獵”的地方監(jiān)管高官不僅收受賄賂，還插手包商銀行內(nèi)部人事任命和工程承攬等事務(wù)；有些關(guān)系人通過自己控制的公司從包商銀行騙取巨額貸款，通過自辦的律師事務(wù)所從包商銀行獲取高額律師服務(wù)費。在如此混亂的經(jīng)營環(huán)境下，包商銀行的風(fēng)險管理體系和內(nèi)控機制完全成了擺設(shè)。比如，包商銀行業(yè)務(wù)部門大量通過虛列開支以及虛開發(fā)票列支所謂的咨詢費、招待費、會議費、評估費等套取包商銀行資金�！百M用薪酬化”幾乎成了包商銀行的潛規(guī)則�？梢哉f，包商銀行不是一天被搞垮的，也不是被一個人搞垮的。包商銀行的經(jīng)營失敗，除了公司治理失敗外，不良的企業(yè)文化也是一個重要原因。
從關(guān)鍵點入手，探索建立規(guī)范有效的中小銀行公司治理機制
從包商銀行經(jīng)營失敗和付出的代價看，商業(yè)銀行特別是具有一定系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險具有很強的外溢性，一個有效的公司治理，首先要對公眾負(fù)責(zé)，對存款人負(fù)責(zé)，對銀行安全穩(wěn)定負(fù)責(zé)，其次才談得上對股東負(fù)責(zé)，對投資人負(fù)責(zé)。這一點萬萬不可顛倒。從完善公司治理的角度看，構(gòu)建形式上的股東大會、董事會、監(jiān)事會最容易做到，但從公司治理有效性的角度看，必須實質(zhì)重于形式。筆者思考認(rèn)為，在金融企業(yè)公司治理中，以下三點最為關(guān)鍵。
充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，選好黨委書記和董事長這兩個“一把手”
包商銀行之所以出現(xiàn)重大信用風(fēng)險，一個重要原因是黨委已經(jīng)起不到任何作用，黨委書記放棄職守，“主動投降”�；仡^看來，完善的公司治理結(jié)構(gòu)，必須要把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)即“黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)”和完善公司治理即“董事長的領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)一起來，處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)真正通過“黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)”和“董事長的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理并不矛盾：黨委的目標(biāo)之一也是確保銀行首先要守法經(jīng)營、合規(guī)經(jīng)營，提高銀行資產(chǎn)質(zhì)量和市場競爭能力，把銀行辦好，這與公司治理的目標(biāo)是完全一致的；并且黨的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)為，各級黨組織要求黨員要比一般員工更奉公守法�？梢哉f，黨委對董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層中黨員干部的要求，沒有一項是損害銀行正當(dāng)利益的。黨委同時還需要關(guān)注和解決銀行過度追求短期利潤、集團利益而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展等問題。換言之，消除負(fù)外部性，維護(hù)金融穩(wěn)定，平衡好企業(yè)利益和社會利益、公眾利益的關(guān)系，也是黨委的重要職責(zé)。
建立有效制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理化和多元化，提高公司治理實效
好的股權(quán)結(jié)構(gòu)是形成商業(yè)銀行好的公司治理的基礎(chǔ)。股權(quán)結(jié)構(gòu)過于集中或過度分散，都不利于形成科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。股東內(nèi)部制衡的失靈是包商銀行走向失敗的重要原因。中小銀行可結(jié)合區(qū)域特點與自身實際，積極探索優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的最佳選擇，克服股權(quán)過于集中或過于分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)。要通過實現(xiàn)股權(quán)的多元化，充分發(fā)揮股東大會的民主決策作用，從根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。
強化外部監(jiān)管，完善信息披露機制，培育健全的商業(yè)銀行公司治理文化，提高公司透明度
外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個方面。一是審慎監(jiān)管。特別是，外部監(jiān)管機構(gòu)對股東要實施穿透式管理，重點解決隱形股東、股份代持問題，及早發(fā)現(xiàn)“一股獨大”或“內(nèi)部人控制”的隱患，遏制高級管理層、民營股東掏空銀行等違法違規(guī)行為。包商銀行是典型的大股東“一股獨大”，重組前的錦州銀行、恒豐銀行則是典型的“內(nèi)部人控制”。二是外部信息披露。會計信息失真的問題必須通過外部審計、信息披露、外部監(jiān)管解決。未來可以探索由監(jiān)管部門直接聘請會計、審計、律師等社會中介機構(gòu)，向被監(jiān)管的商業(yè)銀行派出，進(jìn)行外部審計、檢查，由監(jiān)管部門付費，中介機構(gòu)對監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，從而解決中介機構(gòu)被商業(yè)銀行變相收買、串通會計數(shù)據(jù)造假等問題。
此外，建立良好的激勵機制，培育優(yōu)秀的企業(yè)文化，都是公司治理有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。
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