修訂中的《人民銀行法》增加了人民銀行的金融市場(chǎng)和金融體系宏觀管理職責(zé)，同時(shí)，賦予其重大法律法規(guī)草案的起草權(quán)以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施等等
文 | 《財(cái)經(jīng)》(博客,微博)記者 張威?
編輯 | 袁滿
中國(guó)央行的宏觀審慎管理職能被正式寫入法律文件，因循此職能的需要，央行被賦予更多的監(jiān)管手段。
奠定這一重大變更的是，上周五（10月23日）中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”）。這次修訂距離上一次《人民銀行法》修定已有十七年。
《征求意見稿》顯示，人民銀行增加了金融市場(chǎng)和金融體系宏觀管理職責(zé)，同時(shí)，被賦予了重大法律法規(guī)草案的起草權(quán)以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施等權(quán)責(zé)。
早在2017年7月召開的全國(guó)金融工作會(huì)議即提出，要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，同年11月，金融委成立，辦公室設(shè)在央行。
為配合“強(qiáng)化央行宏觀審慎管理”的職能，去年2月，央行“三定”（職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制）顯示，除了央行原有的20余個(gè)司局外，新成立宏觀審慎管理局。
中銀國(guó)際研究有限公司董事長(zhǎng)、中國(guó)銀行原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征向《財(cái)經(jīng)》記者表示，宏觀審慎管理的手段就是監(jiān)管，2018年中國(guó)進(jìn)行金融體制改革，人民銀行的功能就變成了雙支柱調(diào)控，除了貨幣政策，增加了宏觀審慎管理功能，修訂《人民銀行法》與之是相配合的。
在上述雙支柱調(diào)控模式下，傳統(tǒng)中央銀行從貨幣政策向監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)跨越，“超級(jí)央行”概念因此產(chǎn)生。
在曹遠(yuǎn)征看來，“超級(jí)央行”是對(duì)央行狀態(tài)的非準(zhǔn)確描述，宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策構(gòu)成雙支柱，這是金融發(fā)展的一個(gè)新的需要，而不是超不超的問題，寫入法律則是為今后的發(fā)展提供一個(gè)法律依據(jù)，相關(guān)重要決定由政策決定變?yōu)榉梢?guī)定。
強(qiáng)化央行監(jiān)管職能
現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《人民銀行法》）是在1995年發(fā)布實(shí)施的，在2003年進(jìn)行了修訂。在這個(gè)法律體系下，央行擁有三大職能13項(xiàng)職責(zé)，同時(shí)擁有一定的金融監(jiān)管手段與懲罰性措施。
在過去十年間，央行職能已經(jīng)做了許多調(diào)整。
例如，2007年實(shí)施的《反洗錢法》、2010年實(shí)施的《統(tǒng)計(jì)法》增加了履職相應(yīng)的監(jiān)管措施和手段，以及2004年實(shí)施的《行政許可法》賦予對(duì)行政許可的檢查權(quán)等。
“其他現(xiàn)行法律賦予人民銀行履職所必需的監(jiān)管措施和手段卻未曾改變或增加�！比珖�(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行南昌中心支行行長(zhǎng)張智富在今年兩會(huì)中指出，在現(xiàn)實(shí)工作中存在著人民銀行履行法定職責(zé)與現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定相沖突、新增職責(zé)的監(jiān)管措施和手段缺乏法律制度的有效支撐、現(xiàn)有監(jiān)管措施缺乏可操作性等問題，難以適應(yīng)新時(shí)期人民銀行履職的需要。
為此，張智富前瞻性提出，如何將人民銀行概念化的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂胁僮餍缘姆蓹C(jī)制，需要通過修改《人民銀行法》加以解決。
根據(jù)《人民銀行法》修改的總體思路，緊緊圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)任務(wù)，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。其中，《征求意見稿》包括總則、組織機(jī)構(gòu)、人民幣、業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律責(zé)任和附則，共9章73條。
對(duì)于增加金融市場(chǎng)和金融體系宏觀管理職責(zé)、賦予央行金融業(yè)重大法律法規(guī)草案的起草權(quán)以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施等。招聯(lián)金融首席研究員董希淼向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“這有助于完善現(xiàn)代中央銀行制度，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，更好地滿足金融形勢(shì)發(fā)展變化對(duì)央行職責(zé)提出的新要求，也符合國(guó)際金融監(jiān)管變化趨勢(shì)�！�
值得注意的是，修改建議稿專設(shè)央行“監(jiān)督管理措施”一章（第六章），并賦予央行對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)力，董希淼認(rèn)為，這將有助于推動(dòng)央行更好地履行職責(zé)，增強(qiáng)央行的權(quán)威性和監(jiān)管的有效性。
該章主要內(nèi)容包括：檢查監(jiān)督權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)檢查措施、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施、監(jiān)管措施、信息報(bào)送、監(jiān)管信息共享、對(duì)未經(jīng)許可設(shè)立金融控股公司的措施、對(duì)金融控股公司和使用中央銀行資金機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置、違法行為調(diào)查措施等內(nèi)容。
分析指出，上述內(nèi)容一定程度可以保證央行履行監(jiān)管職責(zé)的合法性和有效性，賦予央行與其職責(zé)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，提高監(jiān)管效率�！墩髑笠庖姼濉愤�增加金融控股公司許可及監(jiān)管，將此前頒布的金融控股公司監(jiān)管試行辦法提到法律高度，規(guī)定人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，為數(shù)字人民幣發(fā)行提供法律依據(jù)。
同時(shí)，大幅度提高了金融違法行為的處罰上限（對(duì)機(jī)構(gòu)的處罰上限提高到違法所得的10倍或2000萬元，對(duì)個(gè)人的處罰上限提高到違法所得的10倍或500萬元），此外還可以進(jìn)行停業(yè)整頓、吊銷許可權(quán)、市場(chǎng)禁入等處罰。
曹遠(yuǎn)征表示，貨幣政策是影響總需求的政策，主要作用于經(jīng)濟(jì)周期，2008年危機(jī)之后，人們發(fā)現(xiàn)除了經(jīng)濟(jì)周期以外，還有金融周期的存在，相比于經(jīng)濟(jì)周期以生產(chǎn)過剩為代表，金融周期則以資產(chǎn)負(fù)債表的衰退為代表，換言之，杠桿的伸縮產(chǎn)生金融周期，宏觀審慎監(jiān)管則是管理這樣一個(gè)周期的�！�2008年之后，全球都在探索如何防范金融危機(jī)再次重演，最早起源于英國(guó)的雙峰模式（宏觀審慎和貨幣政策），中國(guó)借鑒之后，做成一個(gè)體制化安排，賦予人民銀行具有這個(gè)功能，《人民銀行法》的修訂與這個(gè)調(diào)控高度相關(guān)，把它法制化固定下來�！�
一位分析師指出，原來央行更多負(fù)責(zé)貨幣政策以及監(jiān)管支付清算體系，這次修改之后，“超級(jí)央行”說法是否準(zhǔn)確姑且不說，職能確實(shí)大大增加了，這與國(guó)際形勢(shì)也比較吻合，2008年之后主要國(guó)家也修改了法律，賦予央行在金融穩(wěn)定和宏觀審慎管理方面的職責(zé)。
央行直接就有了對(duì)金融機(jī)構(gòu)，特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的直接監(jiān)管的權(quán)利，原來金融監(jiān)管只是在幾個(gè)會(huì)，現(xiàn)在央行也直接參與金融監(jiān)管，所以賦予央行檢察調(diào)查權(quán)，大大強(qiáng)化了這方面的職責(zé)，這跟以前是不一樣的。
接近央行人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，2019年初公布的“三定”更多屬于行政文件，里面涉及審批、監(jiān)管以及出發(fā)方面的內(nèi)容都需要法律賦權(quán)，《人民銀行法》修訂對(duì)于央行的意義在于，新職能履行有法可依。
推動(dòng)金融監(jiān)管改革
中國(guó)央行職能的轉(zhuǎn)變，有其自身的歷史發(fā)展脈絡(luò)，且與中國(guó)金融監(jiān)管改革息息相關(guān)。
2003年，也就是現(xiàn)行的《人民銀行法》修改之年，銀監(jiān)會(huì)從人民銀行分離出來，此前證監(jiān)會(huì)于1992年成立，保監(jiān)會(huì)于1998年成立。2003年之后，三會(huì)以管機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)為主，而央行除管部分業(yè)務(wù)外，還負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和整體金融穩(wěn)定。
但是金融發(fā)展到一定程度，產(chǎn)品開始打通，影子銀行則是信貸市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)打通的結(jié)果，綜合監(jiān)管需求提升，合規(guī)性的行為監(jiān)管與功能性的產(chǎn)品監(jiān)管成為監(jiān)管改革一個(gè)潮流。
在這個(gè)潮流中又出現(xiàn)了一個(gè)混業(yè)的問題——金融控股公司。銀行型金控集團(tuán)和保險(xiǎn)型金控集團(tuán)相繼問世。以持有金融牌照最多的中國(guó)平安(601318)為例，旗下子公司超20家，涵蓋銀證�；拍酥罰E等。此外，還布局了陸金所、壹賬通等新興金融領(lǐng)域。
在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，典型代表BATJ旗下亦擁有支付、銀行、保險(xiǎn)、基金等多個(gè)金融業(yè)務(wù)牌照，也曾被市場(chǎng)認(rèn)為是未來有潛力的金融控股公司。
但是，2015年“股災(zāi)”、寶萬之爭(zhēng)、僑興債等重要?dú)v史事件卻對(duì)當(dāng)時(shí)的分業(yè)監(jiān)管格局提出挑戰(zhàn)，此時(shí)，多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的市場(chǎng)人士認(rèn)為，上述事情暴露出當(dāng)時(shí)分業(yè)監(jiān)管的漏洞和弊端。
2015年10月召開的十八屆五中全會(huì)上正式提出，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架。
2017年7月召開的全國(guó)金融工作會(huì)議提出，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。經(jīng)過反復(fù)研究與探討，最終的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案于2018年３月敲定：銀保監(jiān)會(huì)合并，兩會(huì)擬訂設(shè)立銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。
國(guó)內(nèi)金融改革之外，亦有國(guó)際因素影響。
2008年金融危機(jī)之后人們發(fā)現(xiàn)金融系統(tǒng)如果出現(xiàn)問題會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害，這對(duì)監(jiān)管提出了較高的要求，即宏觀審慎管理概念，整個(gè)概念的核心是逆金融杠桿周期進(jìn)行調(diào)節(jié)。
曹遠(yuǎn)征說，過去的監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管，金融危機(jī)之后發(fā)現(xiàn)，微觀審慎監(jiān)管盡管做得很好，但是1+1大于2，大于2的部分怎么辦？這為宏觀審慎監(jiān)管提出了證據(jù)。而宏觀審慎監(jiān)管是在微觀審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上提出的，比如當(dāng)前銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管兩個(gè)不同的市場(chǎng)，但是這兩個(gè)市場(chǎng)中間的問題誰管？就由宏觀審慎監(jiān)管來做。
“不過，宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策不容易區(qū)別�！辈苓h(yuǎn)征解釋，因?yàn)楹暧^審慎監(jiān)管和貨幣政策使用一套工具，但是動(dòng)機(jī)完全是不一樣的，比如貨幣政策中，利率下行是利率的問題，但是這套工具使用在宏觀審慎管理上，它就是流動(dòng)性成本問題。
在上述背景下，央行對(duì)《人民銀行法》修改指出三個(gè)必要性：第一，落實(shí)中央金融改革部署，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的需要；第二，推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要；第三，符合國(guó)際金融監(jiān)管改革的趨勢(shì)。
那么，現(xiàn)代央行制度是怎樣的呢？
中國(guó)人民銀行辦公廳課題研究小組今年發(fā)文表示，現(xiàn)代中央銀行制度更加注重金融監(jiān)管，其形成的背景是，2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始重新審視中央銀行職責(zé)定位和金融監(jiān)管制度，紛紛強(qiáng)化了中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定和統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管的職能。
防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案曾強(qiáng)調(diào)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家金融安全，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
市場(chǎng)分析人士認(rèn)為，在金融監(jiān)管體制改革逐步推進(jìn)、完善中，金融監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性與威懾力得到加強(qiáng)。近年來的P2P、校園貸和現(xiàn)金貸等金融亂象，很難重演。
央行權(quán)責(zé)變化對(duì)于金融市場(chǎng)的影響和意義如何？
董希淼認(rèn)為主要有三個(gè)方面的的影響和意義：第一，央行處于金融監(jiān)管體系的核心，而此前只負(fù)責(zé)貨幣政策和支付體系；第二，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性更強(qiáng)，監(jiān)管漏洞減少，監(jiān)管套利更難；第三，一方面保持嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)監(jiān)管趨勢(shì)，例如大幅度的金融違法處罰力度，另一方面支持金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)，例如與商業(yè)銀行法修訂強(qiáng)調(diào)利率市場(chǎng)化呼應(yīng)。
事實(shí)上，央行新權(quán)責(zé)的金融市場(chǎng)效果已經(jīng)頗有顯現(xiàn)。
曹遠(yuǎn)征指出，宏觀審慎管理政策在今年疫情中已經(jīng)有所體現(xiàn)，例如支持小微企業(yè)應(yīng)延盡延、應(yīng)貸盡貸等政策，因?yàn)樵谝咔闆_擊下，杠桿收縮的，必須得用監(jiān)管的政策避免杠桿過快收縮，支持小微企業(yè)應(yīng)延盡延、應(yīng)貸盡貸政策在某種意義上是貨幣政策與和宏觀政策管理的一個(gè)具體使用。“這已經(jīng)變?yōu)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這是宏觀審慎的監(jiān)管要求，微觀化的結(jié)果，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過去傳統(tǒng)央行僅是貨幣政策的概念�！�
宏觀審慎的效果如何？市場(chǎng)看法存在一定的差異化，有分析人士指出，如果從銀行的角度看，銀行的壞賬肯定會(huì)增長(zhǎng)，銀行的盈利肯定會(huì)減弱，因?yàn)檫@是違背銀行的正常商業(yè)化的一個(gè)行為，但是這是宏觀審慎管理的要求，市場(chǎng)角度和宏觀審慎角度評(píng)價(jià)是不同的，這也真正體現(xiàn)了逆周期的作用。
“宏觀審慎管理的概念出現(xiàn)十年左右，目前還在實(shí)踐過程中，而且中國(guó)目前在實(shí)踐中走在前列，那么未來如何進(jìn)行宏觀審慎管理，使其更有效率，以及如何與貨幣政策更好地配合，還在實(shí)踐中，法律的確定為這個(gè)實(shí)踐開辟了新的空間，但是未來如何還要看實(shí)證與檢驗(yàn)�！辈苓h(yuǎn)征說。
在金融控股公司的監(jiān)管問題上，央行也已有動(dòng)作。9月13日，人民銀行發(fā)布了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《金控辦法》”），依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》，自2020年11月1日起施行。
作為今年人民銀行審慎監(jiān)管方面最重要的兩個(gè)工作之一，《金控辦法》正式出臺(tái)意味著監(jiān)管補(bǔ)短板，是完善監(jiān)管制度的標(biāo)志性事件。因?yàn)�，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，金融的一大風(fēng)險(xiǎn)便是大型金控集團(tuán)在經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)違法違規(guī)問題，并形成巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
中央銀行制度建設(shè)大事記
新中國(guó)成立以來，我國(guó)在中央銀行制度建設(shè)方面，進(jìn)行了一系列改革探索。
1948年12月，中國(guó)人民銀行成立。
1983年9月，國(guó)務(wù)院決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。
1995年，《中國(guó)人民銀行法》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)的中央銀行制度邁向了法治化、規(guī)范化的新階段，該法于2003年進(jìn)行了修訂。
2003年，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管格局形成，三會(huì)以管機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)為主，而央行除管部分業(yè)務(wù)外，還負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和整體金融穩(wěn)定。
2010年以來，通過引入差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索開展宏觀審慎管理，實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)。隨后將差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制“升級(jí)”為宏觀審慎評(píng)估（MPA），逐步將更多金融活動(dòng)和資產(chǎn)擴(kuò)張行為納入宏觀審慎管理。
黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)人民銀行職能配置作出新規(guī)定，強(qiáng)化了人民銀行宏觀審慎管理、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管等職責(zé)，使我國(guó)的中央銀行制度與高質(zhì)量發(fā)展的需要更相適應(yīng)。
2015年10月召開的十八屆五中全會(huì)上正式提出，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架。
2017年召開的全國(guó)金融工作會(huì)議即提出，要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。同年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”被正式寫入黨的十九大報(bào)告。
2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，銀保監(jiān)會(huì)合并，兩會(huì)擬訂設(shè)立銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。
2019年，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱“三定”），為配合“強(qiáng)化央行宏觀審慎管理”的職能，央行新成立宏觀審慎管理局。
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