文/王宇 中國建設銀行研究院研究員
本文載于《中國銀行(601988)業(yè)》雜志2022年第5期
導語：相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷面臨的困難更多，反對平臺壟斷已經(jīng)逐漸成為全球主要經(jīng)濟體的共識。一系列平臺監(jiān)管政策和法律制度的實施，對金融數(shù)字化的發(fā)展影響深遠。
隨著金融科技的迅速發(fā)展，平臺經(jīng)濟異軍突起。在提高經(jīng)濟運行效率、改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r，平臺壟斷造成的數(shù)據(jù)隱私保護、數(shù)據(jù)安全、交易主體間權(quán)益保護失衡等負面問題也日益突出。因此，政府、市場主體密切關(guān)注平臺經(jīng)濟的治理問題。國家對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管，體現(xiàn)了政府打造數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的信心和決心。一系列平臺監(jiān)管政策和法律制度的實施，對金融數(shù)字化發(fā)展影響深遠。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的各類金融機構(gòu)，要充分認清平臺經(jīng)濟監(jiān)管的形勢和趨勢，確保金融數(shù)字化在安全穩(wěn)健發(fā)展中求進求新。
抑制平臺經(jīng)濟壟斷成為全球主要經(jīng)濟體共識
平臺經(jīng)濟治理作為新生事物是世界各國共同面對的新課題。相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷面臨的困難更多，反對平臺壟斷已經(jīng)逐漸成為全球主要經(jīng)濟體的共識。
歐美對科技巨頭加強執(zhí)法實踐。2017-2021年，四大科技巨頭——谷歌、蘋果、Facebook、亞馬遜（合稱GAFA）涉及壟斷的案件達149起，其中2021年新增34起。谷歌涉案最多，占其中的1/3，被罰超100億美元，包括歐盟委員會對谷歌作出超過90億美元的罰款。Facebook緊隨其后，雖僅涉案21起，但罰款已累計達51.4億美元，其中50億美元源自“劍橋分析”事件，該事件是指大約8700萬Facebook用戶數(shù)據(jù)被不當泄露給政治咨詢公司劍橋分析，用于2016年美國總統(tǒng)大選時支持特朗普，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會認為，F(xiàn)acebook沒能保障這些用戶數(shù)據(jù)的安全。
美國推出多個反壟斷新法案。2020年10月，美國眾議院司法委員會認為科技巨頭利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業(yè)創(chuàng)新，并建議美國國會對反壟斷法進行全面改革以適應互聯(lián)網(wǎng)時代的變化。2021年6月，美國眾議院司法委員會通過了6項新的反壟斷法案，包括《美國創(chuàng)新和選擇在線法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭和機會法案》《大型并購申報費用現(xiàn)代化法案》等。
歐盟通過《數(shù)字市場法》。2021年12月，歐洲議會內(nèi)部市場和消費者保護委員會（IMCO）以壓倒性票數(shù)通過《數(shù)字市場法》（DMA），2022年1月，歐洲議會又表決通過《數(shù)字服務法》（DSA）。歐盟委員會認為，新規(guī)則將更好地保護消費者在網(wǎng)絡上的基本權(quán)利，帶來更公平開放的數(shù)字市場。新規(guī)則加大了對超大型平臺（VLOPs）的強監(jiān)管力度，將有效限制國際互聯(lián)網(wǎng)巨頭的不正當競爭行為。
中國強化平臺經(jīng)濟監(jiān)管政策
近年來，在我國數(shù)字經(jīng)濟飛速發(fā)展過程中，存在平臺企業(yè)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢、實施不正當競爭行為、威脅市場公平競爭秩序的情況。一些企業(yè)為謀取私利，過度采集用戶數(shù)據(jù)甚至國家安全數(shù)據(jù)，對個人隱私安全和國家安全構(gòu)成嚴重威脅。“十四五”規(guī)劃指出，“要強化競爭政策的基礎地位，堅持促進發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管并重，嚴格落實主體責任制度，健全完善跨部門協(xié)同監(jiān)管制度，強化反壟斷和防止資本無序擴張，推動平臺經(jīng)濟規(guī)范有序發(fā)展，建立健全適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、政策法規(guī)體系，牢牢守住安全底線”。
2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌成立。此前，我國反壟斷工作由國家市場監(jiān)管總局下設的反壟斷局負責，屬于司局級部門，此次成立的國家反壟斷局則屬于副部級機構(gòu)，在行政級別和執(zhí)法力度上將得到提升。隨著監(jiān)管效能日趨顯現(xiàn)，社會反映強烈的壟斷和競爭失序行為將得到有效糾正。隨著一系列政策措施的落地和執(zhí)法力度的強化，政府部門不斷優(yōu)化公平、透明、可預期競爭環(huán)境的監(jiān)管態(tài)勢更加明顯。
緊跟平臺領(lǐng)域競爭形勢，修訂《反壟斷法》。經(jīng)第十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議，《反壟斷法（修正草案）》于2021年10月23日向社會公眾征求意見，征求意見截止日期為2021年11月21日。修訂《反壟斷法》，將為不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的反壟斷監(jiān)管提供上位法依據(jù)。本次《反壟斷法》修訂重點主要體現(xiàn)在：進一步在法律層面對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域可能涉及的數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、平臺規(guī)則等問題進行規(guī)制，印證了從立法機關(guān)到執(zhí)法機關(guān)長期堅定推進互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的大趨勢；首次明確了經(jīng)營者集中審查的重點領(lǐng)域，提出執(zhí)法機構(gòu)應當依法加強對民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域的經(jīng)營者集中風險進行審查；進一步在法律層面明確了對“掐尖式并購”的規(guī)制，將此前《國務院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》有關(guān)要求提升至法律層級；加大處罰力度，引入刑事責任；從法律層面創(chuàng)設了壟斷協(xié)議安全港制度，該制度有效實施后將有助于大幅提高中小型企業(yè)對壟斷協(xié)議風險的可預測性；加強對行政壟斷的監(jiān)管，建立和實施公平競爭審查制度，推進落實國家建立公平競爭秩序的總體部署。
出臺更加具有針對性的監(jiān)管法規(guī)。2021年，國務院反壟斷委員會在吸取不同司法轄區(qū)經(jīng)驗的基礎上，發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，該項指南是我國治理新型壟斷行為的重要立法實踐。2021年10月，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，明確了超大型平臺的認定標準，并針對超大型平臺設定了與公平競爭相關(guān)的多重義務。
著重強調(diào)對數(shù)據(jù)和算法治理的規(guī)制。2021年12月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部、國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》，已于2022年3月1日起施行。這是我國第一部以算法作為專門規(guī)制對象的部門規(guī)章，具有重要時代意義。該規(guī)定將“算法安全理念”作為平臺算法治理應遵循的價值取向，構(gòu)建了包括算法安全風險監(jiān)測、算法安全評估、算法備案管理和涉算法違法違規(guī)行為處置等在內(nèi)的多維一體的監(jiān)管體系，明確了主體權(quán)責，確立了平臺算法全生命周期問責機制。這標志著我國的平臺治理直接深入到平臺的底層技術(shù)邏輯——算法。平臺經(jīng)濟具有天然的壟斷屬性，一旦形成規(guī)模，就會形成較高的進入壁壘，從而出現(xiàn)“強者恒強、贏者通吃”的局面。數(shù)據(jù)是平臺壟斷的基石，平臺企業(yè)壟斷的首要表現(xiàn)是數(shù)據(jù)壟斷。平臺在運營過程中收集了大量客戶數(shù)據(jù)，且一次收集之后，可以實現(xiàn)多次零成本使用。數(shù)據(jù)使用過程中，還會產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，進而強化平臺的壟斷優(yōu)勢。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)與算法呈現(xiàn)雙刃劍特性。運用其進行精確推薦，是幫助企業(yè)提升生產(chǎn)經(jīng)營效率的重要方式。但是，平臺型企業(yè)為自身收益最大化實施“大數(shù)據(jù)殺熟”等濫用數(shù)據(jù)的做法則會損害消費者利益。將數(shù)據(jù)與算法納入規(guī)制和監(jiān)管，是針對其雙刃劍特征的弊端采取的有效糾錯方式。
對平臺壟斷行為加強查處力度
平臺型企業(yè)發(fā)展到一定階段，存在向金融領(lǐng)域滲透的傾向，由此帶來新型的產(chǎn)融結(jié)合。一種形式是依附于原有的實體交易產(chǎn)生新的金融模式，例如，阿里巴巴基于電商衍生出了螞蟻金融；另一種形式則與實體交易并無太大關(guān)系，例如，騰訊、Facebook等社交平臺隨著用戶的增多而衍生出微信支付、Libra等金融功能。數(shù)字金融的早期發(fā)展經(jīng)歷了監(jiān)管空白階段，曾存在野蠻生長和無序競爭的亂象�？萍计髽I(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展支付、借貸、保險、理財、眾籌等數(shù)字金融業(yè)務，大量非持牌機構(gòu)在監(jiān)管框架之外開展金融業(yè)務。創(chuàng)新型數(shù)字金融業(yè)務的規(guī)則和標準制定未能緊跟行業(yè)發(fā)展，導致平臺科技企業(yè)利用強大的資本及數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位牟利，造成資本亂象及金融風險。
《反壟斷法》的修訂直接明確，民生、金融、科技、媒體等重點領(lǐng)域需要加強經(jīng)營者集中審查。近年頻發(fā)的校園貸、P2P爆雷事件，反映出平臺企業(yè)向金融領(lǐng)域擴張背后暗藏的系統(tǒng)性風險和社會性風險。對此，監(jiān)管部門一再強調(diào)，“金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進行”。我國數(shù)字金融平臺的監(jiān)管經(jīng)驗表明，數(shù)字化金融脫媒是暫時現(xiàn)象。經(jīng)過對平臺的整頓和治理，將數(shù)字金融平臺納入金融牌照監(jiān)管框架，有助于解決數(shù)字化金融中介的發(fā)展問題。
抑制資本無序擴張。2021年，平臺領(lǐng)域并購處罰案呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢。此前，反壟斷監(jiān)管存在一定模糊地帶，加上企業(yè)反壟斷合規(guī)意識弱、違法成本低等原因，故而出現(xiàn)大量應報未報案件。根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，達到申報標準的企業(yè)未經(jīng)申報而實施經(jīng)營者集中，最高將被罰款50萬元�！斗磯艛喾ǎㄐ拚莅福诽岣吡诉`法實施經(jīng)營者集中的處罰力度，將最高50萬元的罰款上限修改為“按照是否達到排除、限制競爭效果，分別提高為上一年度銷售額10%和500萬元”。在監(jiān)管趨嚴、違法成本急速升高的情況下，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)依規(guī)申報經(jīng)營者集中的積極性有所提升。
對違法并購行為增加查處力度。截至2021年12月7日，國家市場監(jiān)管總局共公布了87起違法實施經(jīng)營者集中的處罰案例，所有涉案企業(yè)均被處以頂格罰款。再加上“虎牙斗魚合并案”和“騰訊音樂集團并購案”，一共查處了89起經(jīng)營者集中執(zhí)法案件。這87張罰款單中，有4張罰單涉及金融領(lǐng)域。
強化對投資并購的審查與監(jiān)管。投資并購是企業(yè)優(yōu)化資源配置擴大發(fā)展的重要方式。從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷程來看，行業(yè)巨頭企業(yè)通過收購初創(chuàng)企業(yè)擴張勢力，消滅潛在競爭對手，進而形成并維持其壟斷地位，逐步建立起縱橫交錯的商業(yè)帝國。這類收購經(jīng)常會造成市場創(chuàng)新被壓制的不良后果，也嚴重地損害了競爭秩序，所以被稱作“扼殺式并購”或“掐尖式并購”。針對這種限制公平競爭的行為，經(jīng)營者集中審查是一道重要的事前防護措施，因此，對投資并購的審查成為了反壟斷監(jiān)管的重點。
強調(diào)經(jīng)營者集中審查的必要性。審查橫向并購是為了防止相關(guān)市場中一家獨大；審查縱向并購是為了防止企業(yè)通過整合上下游資源設置進入壁壘；審查跨行業(yè)并購是為了防止巨頭們形成強大勢力，瘋狂攫取利潤，直接破壞行業(yè)健康發(fā)展。《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》第十八條規(guī)定，“涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍”，明確了涉及VIE架構(gòu)的經(jīng)營者集中需進行申報的要求。
對濫用市場支配地位行為加大處罰力度。2020年12月至2021年12月，國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局官網(wǎng)公布的濫用市場支配地位案件共11起。其中，平臺濫用市場支配地位實施“二選一”行為的案件共3起，處罰對象分別為美團、食派士、阿里。在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域，阿里巴巴“二選一”案被罰182.28億元，創(chuàng)下中國反壟斷罰金的最高紀錄，被視為國內(nèi)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域首例重大反壟斷案件。高額處罰與嚴格執(zhí)法是防范平臺壟斷、維護競爭秩序的重要標志。在明確規(guī)則的同時，執(zhí)法機關(guān)持續(xù)發(fā)力為市場主體劃出底線、設置“紅綠燈”。高額罰款不僅具有威懾作用和警示意義，也反映出執(zhí)法的傾向。
2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議將“防止資本無序擴張初見成效，市場公平競爭秩序穩(wěn)步向好”作為對當時平臺反壟斷監(jiān)管工作的總體評價，說明平臺監(jiān)管趨嚴在抑制資本無序擴張方面效果明顯。當前，我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷積累的經(jīng)驗還是以治理“二選一”行為為主，未來或?qū)⒂楷F(xiàn)出更多涉及算法共謀、強制收集用戶數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)殺熟等問題的案例。
大型平臺向金融服務領(lǐng)域的滲透，在提高經(jīng)濟效率、促進普惠金融的同時，也改變了原有金融業(yè)態(tài)，并可能帶來贏者通吃的壟斷問題。從金融穩(wěn)定、消費者權(quán)益保護以及公平競爭等角度看，這種新型產(chǎn)融結(jié)合必然會帶來新的挑戰(zhàn)。當前對大型科技平臺的監(jiān)管，在抑制平臺不公平競爭的同時，將為數(shù)字金融平臺的建設和發(fā)展營造良好的競爭環(huán)境。
（本文原載于《中國銀行業(yè)》雜志2022年第5期）
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