央行擬修改《中國人民銀行法》 將完善人民幣管理規(guī)定

　　10月23日，據(jù)央行網(wǎng)站消息，央行發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見的通知。

　　據(jù)了解，人民銀行高度重視《中國人民銀行法》修改工作，組織專門人員對修法相關(guān)問題進(jìn)行深入研究，多次開展實(shí)地調(diào)研，長期跟蹤研究相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，起草了修訂草案。2019年10月至2020年7月，先后征求了中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者的意見。在充分吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，修改形成《征求意見稿》。

　　《征求意見稿》規(guī)定人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)；防范虛擬貨幣風(fēng)險(xiǎn)，明確任何單位和個(gè)人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣（第十九條、第二十二條）。

　　堅(jiān)持依法履職是現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)在要求，《征求意見稿》以依法行政為原則，提升法治能力，完善人民銀行履職所需的檢查監(jiān)督和監(jiān)管措施規(guī)定，增加限期整改、整改承諾制度（第四十七條至第五十條、第五十六條、第六十六條）。針對金融市場違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對金融違法行為的處罰力度，規(guī)定對情節(jié)嚴(yán)重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至二千萬元；對取得人民銀行許可的機(jī)構(gòu)增加責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施（第六十一條）。

　　以下為《征求意見稿》說明：

　　關(guān)于《中華人民共和國中國人民銀行法

　�。ㄐ抻啿莅刚髑笠庖姼澹�》的說明

　　《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2020年立法計(jì)劃。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的金融改革部署，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，人民銀行組織起草了《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。

　　一、《中國人民銀行法》修改的必要性

　�。ㄒ唬┞鋵�(shí)中央金融改革部署，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的需要。黨的十九大、第五次全國金融工作會議對金融領(lǐng)域改革作出重大部署，要求堅(jiān)決打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，并確定了設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、將擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行等一系列金融改革的重大內(nèi)容。黨的十九屆四中全會明確提出要建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。在此基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院對人民銀行履職提出了新要求，如強(qiáng)化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，加大金融違法行為處罰力度等。這些內(nèi)容需要在《中國人民銀行法》中予以充分體現(xiàn)，為改革做好法律保障。

　�。ǘ�）推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。近年來，經(jīng)濟(jì)金融形勢出現(xiàn)重大變化，金融市場規(guī)模迅速擴(kuò)張，金融創(chuàng)新層出不窮，金融業(yè)務(wù)交叉融合，互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展。同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅�、金融服�?wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力不足等現(xiàn)象不同程度存在，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制仍需進(jìn)一步疏通。為更好適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，黨中央提出金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，強(qiáng)化金融服務(wù)功能，平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，精準(zhǔn)有效處置重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，深化金融改革開放，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。為更好落實(shí)改革要求，需要完善金融宏觀調(diào)控體系，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架和逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制，建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，維護(hù)金融穩(wěn)定。有必要通過修法，落實(shí)人民銀行新職責(zé)要求，完善履職措施，在法律框架下推動金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好金融環(huán)境。

　�。ㄈ�）符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢。2008年國際金融危機(jī)以來，各國開始重新審視中央銀行職能定位，普遍從法律層面強(qiáng)化中央銀行在加強(qiáng)宏觀審慎管理、維護(hù)金融穩(wěn)定中的職能，突出中央銀行防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。許多國家的央行（貨幣當(dāng)局）在處理金融危機(jī)過程中實(shí)行了變革，增加新的職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管手段。例如，美國《多德-弗蘭克法案》將美聯(lián)儲的監(jiān)管職責(zé)范圍擴(kuò)展至系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。英國《2012年金融服務(wù)法》在英格蘭銀行內(nèi)部建立金融政策委員會和審慎監(jiān)管局，前者負(fù)責(zé)宏觀審慎政策制定、識別并防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，后者負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。人民銀行認(rèn)真跟蹤研究國際金融監(jiān)管改革動態(tài)，并結(jié)合我國國情總結(jié)其中的有益經(jīng)驗(yàn)，在《中國人民銀行法》修改中予以體現(xiàn)。

　　二、《中國人民銀行法》修改的主要工作和總體思路

　　人民銀行高度重視《中國人民銀行法》修改工作，組織專門人員對修法相關(guān)問題進(jìn)行深入研究，多次開展實(shí)地調(diào)研，長期跟蹤研究相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，起草了修訂草案。2019年10月至2020年7月，先后征求了中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者的意見。在充分吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，修改形成《征求意見稿》。

　　修改本法的總體思路是：以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨的十九大、十九屆四中全會、第五次全國金融工作會議以及習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作重要論述精神和要求，緊緊圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)任務(wù)，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。一是堅(jiān)持國內(nèi)實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。立足我國國情，在總結(jié)近年來金融宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將條件成熟、行之有效的制度在修法中予以體現(xiàn)，同時(shí)充分借鑒危機(jī)后各國中央銀行立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)國際準(zhǔn)則。二是始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，確保改革有的放矢。把保持幣值穩(wěn)定，把好貨幣總閘門，堅(jiān)決打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定，不斷強(qiáng)化民營小微企業(yè)和脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)，引導(dǎo)金融更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等重大問題作為改革的核心和主線，貫穿修法工作的全過程。三是堅(jiān)持市場化、法治化的政策導(dǎo)向。發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，完善市場化調(diào)控方式，推動金融業(yè)雙向開放，減少和消除不必要的行政約束，提升資源配置效率，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。同時(shí)堅(jiān)持不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，健全行政監(jiān)管制度，完善制度抓手，強(qiáng)化市場主體責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)管要求。

　　三、《征求意見稿》的主要內(nèi)容

　　《征求意見稿》包括總則、組織機(jī)構(gòu)、人民幣、業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、財(cái)務(wù)會計(jì)、法律責(zé)任和附則，共9章73條。

　　（一）強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控�！墩髑笠庖姼濉穼ⅰ按龠M(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”明確寫入立法目的,引導(dǎo)金融體系回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的根本定位。為更好地進(jìn)行金融宏觀調(diào)控，服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，《征求意見稿》從全局出發(fā)，明確了人民銀行制定和執(zhí)行宏觀審慎政策的職責(zé)定位，提升貨幣政策和信貸政策監(jiān)管的有效性（第一條、第二條、第三十三條）。

　�。ǘ�）落實(shí)黨中央、國務(wù)院對人民銀行的新職責(zé)要求。根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案以及人民銀行“三定”方案，《征求意見稿》修改完善了人民銀行的職責(zé)，明確擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案、制定審慎監(jiān)管基本制度、牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置、三個(gè)“統(tǒng)籌”、組織實(shí)施國家金融安全審查等職責(zé)；落實(shí)金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室的職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)與信息共享（第五條、第十條）。

　　（三）建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架�！墩髑笠庖姼濉吠晟屏素泿耪�策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性，保證貨幣政策調(diào)控科學(xué)合理有效（第二十五條）。為填補(bǔ)宏觀審慎政策的制度空白，《征求意見稿》建立宏觀審慎政策框架，明確宏觀審慎政策目標(biāo)，以加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和穿透式監(jiān)管為重點(diǎn)，健全金融機(jī)構(gòu)逆周期資本緩沖、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、壓力測試等宏觀審慎政策工具箱（第四條、第三十四條）。

　�。ㄋ模┙∪�系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度。明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估、識別、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管以及恢復(fù)和處置計(jì)劃的制定實(shí)施。明確金融控股公司的審批和監(jiān)管規(guī)定。明確重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃、認(rèn)定、檢查評估和監(jiān)管（第三十五條、第三十六條、第三十九條、第五十四條）。此外，《征求意見稿》還完善了金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)管理和信息報(bào)送規(guī)定（第四十條）。

　�。ㄎ澹┻M(jìn)一步發(fā)揮人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用�！墩髑笠庖姼濉芬�(guī)定了人民銀行對金融體系整體的穩(wěn)健性狀況進(jìn)行監(jiān)測評估，牽頭防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；建立明確的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任體系，完善系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施，包括監(jiān)督問題機(jī)構(gòu)實(shí)施自救、對債權(quán)人依法實(shí)施債務(wù)減記、提供流動性支持、設(shè)立特殊目的實(shí)體等（第三十七條、第五十五條）。

　�。�六）完善人民幣管理規(guī)定�！墩髑笠庖姼濉芬�(guī)定人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)；防范虛擬貨幣風(fēng)險(xiǎn)，明確任何單位和個(gè)人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣（第十九條、第二十二條）。

　�。ㄆ撸┩晟迫嗣胥y行的治理制度。繼續(xù)堅(jiān)持中國人民銀行不直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券，不向地方政府提供貸款的原則（第三十二條）。為保證中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表持續(xù)健康穩(wěn)定，《征求意見稿》規(guī)定人民銀行制定中央銀行會計(jì)制度和獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施，保持公開透明，依法接受審計(jì)監(jiān)督；完善財(cái)務(wù)緩沖和利潤分配制度，增加對金融風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力（第五十七條至第五十九條）。

　�。ò耍┙∪�人民銀行的履職手段，加大對金融違法行為的處罰力度。堅(jiān)持依法履職是現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)在要求，《征求意見稿》以依法行政為原則，提升法治能力，完善人民銀行履職所需的檢查監(jiān)督和監(jiān)管措施規(guī)定，增加限期整改、整改承諾制度（第四十七條至第五十條、第五十六條、第六十六條）。針對金融市場違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對金融違法行為的處罰力度，規(guī)定對情節(jié)嚴(yán)重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至二千萬元；對取得人民銀行許可的機(jī)構(gòu)增加責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、吊銷許可證、